Los productos de tabaco son los productos de consumo sujetos a los impuestos más elevados del mundo, y los impuestos a menudo representan más de la mitad del precio de venta al público, lo que genera más de 200.000 millones de dólares de recaudación fiscal para los gobiernos cada año.
Los gobiernos utilizan los impuestos del tabaco para lograr varios objetivos. Los impuestos especiales sobre productos y otras medidas fiscales se usan por los gobiernos para generar ingresos. Las medidas fiscales pueden utilizarse para impulsar objetivos de salud pública mediante la reducción del consumo de tabaco. La política fiscal es, por ejemplo, un tema central del Convenio Marco para el Control del Tabaco (FCTC) de la Organización Mundial de la Salud. El artículo 6 del FCTC afirma, “Las medidas fiscales y de precios son un medio significativo y efectivo para reducir el consumo de tabaco en varios segmentos de la población, particularmente entre los menores”.
Por lo general, los gobiernos gravan los productos de tabaco con tres tipos de impuestos:
- impuesto especial sobre productos: un impuesto selectivo al consumo, generalmente aplicado al alcohol, el tabaco, y los combustibles, y en algunos países a un abanico más amplio de productos como bebidas sin alcohol, café, y té;
- tasas aduaneras: se aplican sólo a los productos importados; e
- impuesto sobre el valor añadido (IVA): un impuesto general al consumo que se aplica a todos los bienes y servicios.
Los impuestos especiales sobre el tabaco pueden estructurarse de diferentes formas. Algunos países, como Australia, Sudáfrica o Noruega, gravan un impuesto “específico”, que es un cantidad monetaria por cigarrillo. Otros países, como Tailandia, Paraguay, Venezuela y Bosnia, gravan un impuesto “ad valorem”, que se calcula como un porcentaje del precio. Estos sistemas fiscales se conocen como sistemas de “un nivel”, porque los cigarrillos están sujetos a un único impuesto (ya sea específico o ad valorem).
Muchos países han implementado sistemas mucho más complejos. Con frecuencia se aplican los llamados sistemas de “múltiples niveles”, que dividen los cigarrillos en una serie de categorías (basadas, por ejemplo, en el precio de venta al público, la longitud de los cigarrillos, o el tipo de empaquetado), y establecen un impuesto diferente para cada categoría.
Los sistemas fiscales “mixtos” también son muy comunes. Combinan un componente específico y uno ad valorem. Todos los países de la Unión Europea deben adoptar sistemas fiscales mixtos. Hay países fuera de la UE que también utilizan sistemas fiscales mixtos, como Suiza, Rusia, Ucrania y México. Muchos países que utilizan estructuras ad valorem o mixtas también aplican un “impuesto especial mínimo” que garantiza un impuesto mínimo por cigarrillo, independientemente de la estructura fiscal adoptada.
Impuesto especial mínimo
Muchos países con impuestos especiales ad valorem han adoptado un impuesto especial mínimo con la intención de proteger los ingresos por impuestos especiales y los objetivos de salud pública. Los impuestos especiales mínimos garantizan un ingreso mínimo por cada cajetilla de cigarrillos, independientemente del precio de venta minorista. También limitan la ventaja impositiva que los impuestos especiales ad valorem otorgan a las marcas más baratas, y por lo tanto ayudan a prevenir la proliferación de cigarrillos baratos que van en detrimento de la salud pública.
A partir de enero de 2011, 24 de los 27 países de la Unión Europea tendrán impuestos especiales mínimos, incluidos Alemania, Grecia, Italia, los Países Bajos, Polonia, España y Francia. Hay países de otras partes del mundo que también han adoptado un impuesto especial mínimo, como Argentina, Israel, Rusia, Suiza, Turquía y Ucrania.
Las diferentes estructuras fiscales pueden traducirse en grandes diferencias en los niveles de precios de los cigarrillos dentro de cada país y entre diferentes países. Bajo un sistema de impuesto específico, por ejemplo, todos los cigarrillos en un país pagan el mismo impuesto. Con un sistema ad valorem, por otra parte, los cigarrillos de bajo precio pagan menos impuestos en comparación con los cigarrillos premium (de mejor calidad y mayor precio), lo cual genera diferencias de precio aun mayores. El cuadro que presentamos a continuación muestra el impuesto específico sobre cigarrillos de bajo precio como un porcentaje del impuesto especial aplicado a los cigarrillos premium en varios países.
Los productos de tabaco diferentes de los cigarrillos (puros, puritos, picadura de tabaco para tabaco de liar o enrollar, tabaco para pipa, snus, tabaco de mascar y demás) están sujetos a impuestos especiales en muchos países (pero no en todos). Sin embargo, muchos países aplican niveles de impuestos más bajos a estos productos en comparación con los cigarrillos convencionales. En el cuadro siguiente se comparan los niveles de impuestos aplicados a los cigarrillos convencionales y a la picadura de tabaco (para "tabaco de liar o enrollar") en algunos países de la UE.
Nuestro punto de vista
La política fiscal debe ser utilizada para alcanzar objetivos tanto de recaudación como de salud pública. Tal como lo han reconocido los expertos en salud pública, las medidas fiscales, como medidas de gravamen de impuestos y de fijación de precios, son un componente clave de una política integral de control del tabaco.
Sin embargo, no apoyamos los aumentos excesivos de impuestos que pueden llegar a tener efectos adversos en detrimento de los objetivos de salud pública. Los gobiernos deben lograr un equilibrio entre mantener los impuestos a niveles que permitan lograr los objetivos políticos establecidos y no hacer que los productos de tabaco dejen de ser asequibles para los fumadores adultos. Lograr el equilibrio correcto dependerá de muchos factores de carácter local. En palabras del Fondo Monetario Internacional, “En última instancia, los impuestos especiales del tabaco deben reflejar el poder de compra de los consumidores locales, los niveles de impuestos en los países vecinos, y por encima de todo, la habilidad y determinación de las autoridades fiscales para garantizar el cumplimiento”.[1]
Un factor clave a la hora de decidir sobre el impuesto correcto es el posible impacto que el aumento impositivo podría tener en el desarrollo del comercio ilícito. Es obvio que el comercio ilícito se desarrolla por un gran número de factores, incluida la aplicación de impuestos excesivos. Aunque es posible mantener niveles elevados de impuestos sin un consecuente alto nivel de contrabando, los impuestos siguen siendo un incentivo clave y, por tanto, un factor importante en cuanto al comercio ilícito de productos de tabaco. Además, los gobiernos deben tener la capacidad, determinación y habilidad para hacer cumplir las leyes y controlar sus fronteras. La experiencia demuestra que la adopción de una política de aumento de impuestos gradual y regular combinada con medidas efectivas en contra del comercio ilícito es la mejor forma en que los gobiernos pueden alcanzar sus objetivos tanto de recaudación como de salud pública, a la vez que reducen el riesgo de estimular y fomentar el mercado ilegal.
Los gobiernos no sólo deben considerar el nivel óptimo de impuestos, sino que es aun más importante que adopten la estructura fiscal correcta. Una estructura fiscal incorrecta puede provocar un mero cambio en la demanda hacia cigarrillos con menores impuestos u otros productos de tabaco. Como principio rector, creemos que no existe una justificación basada en la salud pública para implementar un sistema fiscal que lleve a los consumidores a comprar marcas más baratas cuando se ha demostrado que no existen cigarrillos seguros. Es por esto que generalmente apoyamos las estructuras de impuestos específicos, los impuestos especiales mínimos, y la armonización de impuestos para los cigarrillos convencionales y otros productos de tabaco como la picadura de tabaco para liar o enrollar.
[1] Poner freno a la epidemia, 1999, el Banco Mundial. Anexo A, El punto de vista del Fondo Monetario Internacional.